城市管理执法

《韩非子·内储说上》“殷之法，弃灰于道者断其手。”弃灰于街道上的人，会受到断手的严惩。

在周代，城管称之为胥，在岗时都得带着鞭子或兵杖，遇到乱停乱放、占道经营不服从管理这类事，往往执鞭抽打，挥杖追赶。

周代实行坊市制度（将市场与住宅区域分离从而减少经营对正常生活的影响）《周礼·地官司徒第二》中“司市”条称，“凡市入，则胥执鞭度守门。”鞭子大家都知道，“度”可能有的读者不是太明白，这种“度”又叫“殳”，系古代一种兵杖，用竹子或木板做成，有棱无刃，长约一丈二尺长，其威慑力与今天的警棍是一样的，虽然一下子打不死，但却也致死，因此颇具威慑力。[2]

“毋坏屋，毋填井，毋伐树木，毋动六畜，有不如令者，死无赦。”西周时期的《伐崇令》对乱砍乱伐进行了规定。[3]

《汉书·五行志》也说：“秦连相坐之法，弃灰于道者黥。”黥，是在人脸上刺字并涂墨之刑，与断手之刑相比虽轻，但仍很酷烈。 [4]

据《史记》记载，“三十三年, 发诸尝逋亡人，赘婿、贾人略取陆梁地，为桂林、象郡、南海，以谪遣戍。”商人被送去充军，连商人的子孙后代也要充军，“先发吏有谪及赘婿、贾人，后以尝有市籍者，后又以大父母，父母尝有市籍者，后入闾取其左”。在这种严重抑商政策下，地摊无从发展。

《秦律·田律》规定“春二月，毋敢伐材木山林及雍（壅）堤水。不夏月，毋敢夜草为灰，”对砍伐树木山林，焚烧草木，堵塞水道等作出明确规定。

而后到汉代坊市制进一步完善，坊市布局比较规则齐整，汉代长安城内“街衢洞达，闾阎且千，九市开场，货别隧分，人不得顾，车不得旋，阗城溢郭，傍流百廛，红尘四合，烟云相连”。 汉武帝之后，汉朝的经济制度逐渐重农轻商，对从事工商的人士征收重税，甚至对入市营业的商人也设限，不是随便什么人都能做买卖。 [5]

到了唐代，集市设有市令官，主要管理市场交易，并规定午时击鼓三百下，商人始能入市。日落前三刻击钲三百而散市。 [6] 长安实行严格的坊市制度， 商住分离，不得越界，市是工商业活动场所， 坊是封闭的生活社区。市内的商家按商品种类区分，排列在规定地点，所以，没有固定场所的的摆摊经营模式很难以大量存在。而且，唐朝禁止农民自由进入城市，这也导致长安难以出现售卖农产品的小商贩。 [7]

《唐律》中还规定：“距府十丈无市，商于舍外半丈，监市职治之”，就是说摆摊设点至少要远离政府办公地30米，也不能离民房太近，要在1.5米以外，由监市负责督管。同时，对占道经营有严厉的惩罚：《故唐律疏议卷第二十六杂律》中规定“诸侵巷街阡陌者，杖七十；若种植垦食者，笞五十。各令复故。”挨打后，还要把街道恢复原状。[8]

宋朝是中国古代商业最发达的朝代。没有了诸多限制，小商小贩大量涌现。只需看看《清明上河图》，就可知当时的地摊经济有多发达。当时政府设置了 专门负责管理摊贩的机构——街道司。

街道司丈量街道，为商贩规划摆摊的位置。商贩须在自己固定的位置叫卖，不可越界经营。《宋刑统》中有明文规定：诸侵街巷阡陌者，杖七十。《清明上河图》里虹桥旁边的木桩又叫表木，就是街道司为摊贩树立的分界线的标志。 [9]

明朝时期，明太祖朱元璋治国以狠著称。据《明会典》上记录，在京城，“凡侵占道路，而起盖房屋，及为园圃者，杖六十，各令复旧”；对往街上丢垃圾、放污水的，“其穿墙而出污秽之物于街巷者，笞四十。出水者勿论”。 另外，明代对破坏公共设施、不按规定行车，以及在禁区内摆摊设点、取土作坯、随地大小便等行为，也一律“问罪”，涉事者要被强行戴上刑具，在街头示众一个月，即所谓“枷号一个月发落”。这样的城管手段不可谓不严。 [10]

光绪三十四年(1908)，清政府民政部奏拟承认巡警道官制，将所有省原设巡警等局归并办理，专营全省巡警、消防、户籍、营缮、卫生事务，光绪皇帝很快批准了这个奏议。接着颁发了《巡警道官制并分课办事细则》。规定巡警道下设警务公所，为全省警务的执行机构。

宣统二年(1910)四月，直隶巡警道在天津成立。首任道员为舒鸿贻。随后，根据民政部拟定《各省巡警道官制并分课办事细则》规定，直隶巡警道就所治地方设置直隶警务公所，下设总务、行政、司法、卫生4科[11]，其中卫生科《改定清道章程》，《预防时疫清洁规则》，《管理饮食物营业规则》等职能以及行政科《管理夜市执行细则》等职能为城管的相关职能。 [12]

北洋政府时期的警察制度是清末警察制度的沿袭，在城管领域的执法是由警察进行管理。

1914 年 8 月 29 日，《京师警察厅官制》（18 条）颁布，其中京师警察厅的行政处第三科主要掌管的是警卫派遣、市场及商品视察、开业歇业登记、工厂典当各商铺管理、度量衡货币管理、官私建筑审查、该镇道路桥梁审查等。维护市面上日常商业的秩序，保障商业发展的稳定，成为京师警察厅对北京城市管理的一项十分重要的内容。京师警察厅通过颁布有关的管理摊贩的规章，饬令厅下所属的各区署遵循，最后则由基层巡警来具体执行。巡警秉承警厅颁布的各项规则、条例、章程、办法、细则、公告、布告、训令、公函等，对摊贩进行严格监管。具体来说，基层巡警对摊贩管理的主要有以下四点：其一，审查摊贩营业资格；其二，维持摊贩的营业秩序，其三，打击、取缔摊贩的各种不法营业行为；其四，催收各种针对摊贩的捐税。为有效维持市面秩序，警察厅、署对摊贩的营业执照进行严格督察，对无照的摊贩勒令禁止营业或令其向区署呈请批准后再行营业。

如1925年5月8日早上7点左右，刘姓花贩挑花担摆放在西单北大街东华兴电料行门前，准备开始当天的营业。向来在该地段巡查并代售浮摊票的霍姓巡警便向其询查是否已购买浮摊票，得知其并未购买之下，令其购票一张。刘姓花贩因无钱购买浮摊票，霍姓巡警当即将他驱逐，禁止其在该处摆摊营业；如果摊贩在营业过程中有违反相关规定，情节严重者则按违警罚法办理，如 1913 年 4 月 27 日摊贩李士祥在路旁摆设食物浮摊，因不服巡警制止，该管区署根据违警律第 28 条第 2 款及第 35 条第 2 款处以李士祥行政拘留，并令其收起浮摊。

国民党政府时期，城管的职能依旧由行政警察进行履行，如上海市1945年的《上海市经常保持清洁办法》[13]中即有规定：行政警察巡察时，应该处理随地吐痰便溺，排泄污水，抛弃纸屑果壳，跨街晒凉衣服，摊贩停搁道旁等事务。

上海解放后，摊贩到处设摊，有的在人行道及沿路的弄口，有的则成群结队成为流动摊贩，造成交通堵塞、行人拥挤的混乱状况。连最主要的道路如南京路、中正路（今延安路）、林森路（今淮海路）、金陵路等都摆满了摊贩。仅金陵路一段，就有摊贩七八千之多，严重妨碍社会治安与交通秩序。据统计，自1949年5月25日到6月2日的7日内，因摊贩问题导致的车辆肇祸，就造成了死3人伤2人的惨祸，上海市人民政府为了整顿交通，保护人民利益与安全，决定把摊贩的整治列为公安行政工作的重心。1949年6月26日，公布《管理摊贩暂行规则》，规定：凡在市区固定设摊营业者，均须具殷实铺保，向所在公安分局申领许可证。

解放之初，上海摊贩管理的组织，基本上是由市公安局领导各公安分局负责执行的，市府先公布了管理摊贩暂行规则，由公安局指定摊贩集中营业，初步划分摊位，并办理申请、登记、给证，开始建立纠察、请假制度。后因管理工作情况复杂，牵涉多方，于市府下成立摊贩整理委员会，由公安牵头负责。1949年7月11日，市公安局在天蟾舞台召开全市性摊贩会议，到会有各区摊贩代表3500余人。

为了加强摊贩管理的行政组织，市人民政府于1950年9月决定将摊贩管理工作重心由公安局移归工商局接办，摊贩整理委员会改组为摊贩管理委员会，以工商、公安、税务、工务、财政、卫生等局及区政指导处组成，以工商局为主任委员，明确有关摊贩管理的原则和方案，由委员会决定后交工商局摊贩科负责协助推行，各区成立区分会，由区人民政府工商科摊贩组办理经营管理业务。这一时期依据工商政策，在统筹兼顾的原则下，初步建立起摊贩管理的正常秩序。

1950年11月29日，上海市人民政府公布了《上海市摊贩管理暂行办法》，对原定的《管理摊贩暂行规则》作了部分修订、补充，规定经营饮食、药品、理发及洗衣等摊贩“须先经所在区卫生部门审核许可，取得证明后，始得申请登记，在营业时须遵守的事项中，增加了“不得扎彩化装、挂牌或使用响器以及高声叫唤”，“不得遮蔽街道旁消防设备”，“不得使用未经检定之度量衡器”，对于违反规定者，分别予以处分：“1.警告教育（包括具结悔过），2.1天以上10天以下之停业，3.2000元以上五万元（旧制）以下之罚款，4.撤销许可证，勒令永久停业，5.情节严重者移送人民法院”。[14]

1982年12月11日，城乡建设环境保护部发布《城市市容环境卫生管理条例》（试行）。至此，中国大陸的城管职能从警察与工商部门正式开始移交给住建部门下的城管。