单独两孩

1980年起，除部分少数民族和部分边疆地区农村实行更宽松的政策，一胎化政策在全国城乡陆续推行。1982年2月，中共中央、国务院发布指示要求“农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排”[1]。此后，许多省份实施了农村男到独女家落户可生两孩以及农村双独两孩等政策[2]。1983年，天津率先实施农村单独两孩政策。

1984年4月，中共中央批转的文件中提出“1982年规定了农村有十种情况可以生二胎……我们考虑再增加几项”[3]。此后，多数省份实行了双独两孩政策，即双方都是独生子女的夫妇可以生育两个孩子。截至2011年，双独两孩政策已在全国施行。

1984年起，辽宁、安徽、上海、江苏陆续实行了农村单独两孩政策；黑龙江、广西实行了城乡一致的单独两孩政策，但几年后又取消。2002年，吉林和福建实行了农村单独两孩政策。至此，已有七省市实行农村单独两孩。另有六省区实行更为宽松的农村生育政策：云南、青海、海南、宁夏、新疆实行农村两孩（其中云南、青海限困难户），西藏农牧区提倡不超过三孩。

随着主要針對漢族人口的计划生育工作的开展，中国的生育率迅速下降，1990年代初降低到世代更替水平以下。2000年人口普查生育率为1.22，2010年人口普查生育率为1.18，已达世界最低水平，仅为世界平均水平的一半。

进入2010年代，极低生育率带来的少子化人口结构问题日益凸显。2011年起劳动年龄人口逐年下降，2013年比2011年下降572万人[4][5]。

早在2004年4月，多位专家就联名签署《关于调整我国生育政策的建议》并报送中央和国家人口计生委，建议“从2005年开始，允许夫妇双方中一方为独生子女的家庭生育2个孩子。”[6]2009年1月，多位专家联名签署《关于调整我国生育政策的再建议》，强调“调整生育政策不容迟缓”。[7]

2010年1月6日，国家人口计生委下发的《国家人口发展“十二五”规划思路（征求意见稿）》提出“稳妥开展实行‘夫妻一方为独生子女的家庭可以生育第二个孩子’的政策试点工作。”当时的计划是分省份放开，到2015年实现全国放开单独两孩。2011年，政策接近成熟，广东等省份明确表示希望成为试点省份。但由于种种原因，政策最终被搁置。[8]

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。11月15日公布的决定全文第46条第三段提出：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”

2013年12月21日，中共中央、国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》（中发[2013]15号），要求“各省（自治区、直辖市）人民政府在全面评估当地人口形势、计划生育工作基础及政策实施风险的情况下，制定单独两孩政策实施方案，报国务院主管部门备案，由省级人民代表大会或其常委会修订地方性法规或作出规定，依法组织实施”[9]。12月28日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过《关于调整完善生育政策的决议》，“同意启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，要求“各省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会……结合本地实际情况，及时修改相关地方性法规或者作出规定”[10]。2014年1月2日，国家卫生计生委审议通过了《关于贯彻落实<中共中央国务院关于调整完善生育政策的意见>的通知》[11]，并于1月8日下发（国卫指导发[2014]1号），提出“……低生育水平长期稳定……等各方面条件比较成熟的省（区、市），可先行启动实施单独两孩政策”，要求“高度重视、积极应对可能出现的出生堆积、放松管理等风险”。

2014年1月17日，浙江省人民代表大会常务委员会公布《关于修改〈浙江省人口与计划生育条例〉第十九条的决定》[12]，成为首个实施单独两孩政策的省份。此后各省、自治区、直辖市相继修改人口与计划生育条例，实施单独两孩政策。陕西、青海、辽宁、湖南、云南、宁夏通过《关于调整完善生育政策的决议》，在条例修改前先行实施单独两孩政策。截至3月底，已有21省份实施单独两孩政策。6月3日，河南实施单独两孩政策，成为除西藏、新疆以外最后实施该政策的内地省份。9月17日，西藏自治区政府印发通知，下发单独两孩政策实施方案。新疆2014年放开单独两孩，具体日期不详，但新疆部分地区5月已实施单独两孩政策[13]。

2014年5月16日，国家卫生计生委办公厅作出《关于实施单独两孩政策有关问题的答复意见》（国卫办指导函[2014]419号），对独生子女的界定、再婚夫妇的生育政策等问题做出了说明。该意见要求“在党的十八届三中全会决定公布之后，省级人大常委会作出决定实施单独两孩政策或地方条例修订公布之前，单独夫妇违法再生育第二个子女的，立足于批评教育，原则上不作实质性处理。”

2014年截至年底，有92万对夫妇提出‘单独二孩’申请并获批，占符合条件总量的8.3%。另据国家卫生和计划委员会2014年12月的数据统计，全国符合政策规定条件的共有1100万对夫妇，仅有70万对提出申请，平均申请率仅为6%。[14]

单独两孩政策实施之初，从2013年底到2014年6月，卫计委多次表示中国约有1500万到2000万个家庭符合单独两孩政策，其中60%希望生育第二个孩子，预计政策实施后几年出生人口每年增加200万人左右。在外交部吹风会上，中国人民大学翟振武表示，未来十余年，单独二孩政策将使中国多出2000多万人口。[15][16]

然而由于申请人数过少，2014年7月，卫计委又将符合单独两孩政策的夫妇数量改为1100多万。截至2014年5月31日，在27个省份实施政策后，全国提出再生育申请的单独夫妇仅有27.16万对[17]。2014年全年，提出再生育申请的单独夫妇仅有106.9万对。单独二孩申请中还包括单独政策之前就符合条件的情况[18]。由于许多地方对已生育妇女有上环要求，很多人申请再生育只为取环或免于上环。即使在没有上环要求的地区，实际出生人数也远远低于申请数[19]。学者预测，2015年单独二孩出生数不会超过50万人，大大低于官方预期[20]。

根据统计公报，2013年出生1640万人，2014年出生1687万人，2015年出生1655万人。2014年比2013年仅多出生47万人，2015年出生人口则不增反降，远远没有达到官方预测的每年多出生200万人的效果。

针对二孩申请率极低的情况，梁建章等人指出，单独两孩政策对改变中国极低生育率现状是杯水车薪，全面放开生育刻不容缓[21]，请卫计委不要再误导决策[22]、曲解数据[23]。易富贤等人认为，单独二孩实践表明目前的生育意愿已经很低，生育政策亟待继续放开[24]。澎湃新闻发表社论，请官方不要再为计划生育狡辩[25]。

2015年1月，全国21所高校及科研机构的39位学者联名签署《全面放开二孩生育、取消对公民的生育限制——对于调整我国生育政策的第三次建议》，并报送中央、全国人大并转国家卫计委[26]。2015年3月，包括著名学者江平在内的50位法律学者联名向全国人大常委会和国务院提交建议书，建议尽快启动《人口与计划生育法》的全面修改，废除生育审批制度，取消社会抚养费制度，实现公民自主生育[27][28]。