全国人民代表大会

在中华人民共和国建国后到行宪前的数年时间里，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》，中华人民共和国采取一院制，中国人民政治协商会议代行最高国家权力机关职权，中央人民政府委员会代行最高国家机关的常设机关职权，集行政、立法等权限于一身。

而到1954年第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，该届人大成为中华人民共和国历史上首届法定国会。在该次会议所通过的宪法中，全国人大的结构承袭了《政协宪草》和《中国人民政治协商会议共同纲领》的框架，也借鉴了苏联的最高苏维埃和孙中山五权宪法中的国民大会形式，即组成一个多达数千人的全国人大，并由其产生一个常设机关在平时承担工作。1954年宪法规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”，全国人民代表大会常务委员会只有“解释法律”和“制定法令”的权力。但是，由于全国人民代表大会代表人数多且非专职，也就不便于经常开会，每年一般只召开一次会议，会期也不能过长。为了使最高国家权力机关充分发挥作用，保证国家机器正常有效运转，1955年的第一届全国人民代表大会第二次会议和1959年的第二届全国人民代表大会第一次会议分别通过决议，授权全国人大常委会在全国人大闭会期间，行使立法权，制定单行法规和修改法律。[1]才使得全国人大常委会的职权得到了扩大。

1955年，一届全国人大二次会议通过了第一个五年计划，成为全国人大会议通过的首个经济法案和首个五年计划。[2]

值得一提的是，在1959年之前，中央人民政府委员会和全国人民代表大会常务委员会均无固定的会议场所，中央人民政府委员会和人大常委会不得不以中南海怀仁堂作为会议议场，并从1949年至1959年在此议事。1958年夏天，人民大会堂成为了为庆祝国庆十周年而提出的北京十大建筑的首位。1959年9月24日，人民大会堂落成，并于1960年3月30日二届全国人大二次会议召开时启用。

然而，到了随后的文化大革命时期，由于政局混乱，全国人大及其常委会都甚少召开会议，人大常委会处于事实上的停摆状态。在这期间，由于委员长朱德和第一副委员长董必武相继去世，而使得中国国民党革命委员会党籍的副委员长宋庆龄代行全国人大常委会委员长职权，成为担任这一职务的首位女性，加上当时废除了国家主席职务，使她成为首位担任中国国家元首的女性。

文革结束后的1980年，经全国人大决定，正式成立了由叶剑英、宋庆龄和彭真主持，包含民主党派、社团团体主要负责人和法学家在内的“中华人民共和国宪法修改委员会”[3]，负责修改订立新宪法。在修宪讨论过程中，宪法修改委员会秘书长胡乔木曾提出将全国人大代表的数量削减至1000人，于全国人大下设立两个院，各500人，使全国人大成为常设机构，以改变人大“橡皮图章”的印象。[3]另有委员提出，仿效苏联最高苏维埃设立联盟院和民族院的制度，“按地区产生的代表组成一院，按行业界别产生的代表组成另一院”。[3]而以邓小平和叶剑英为首的反对者认为，“如果两家意见不一致，协调起来非常麻烦，运作很困难”。[3]最终双方达成折衷，将全国人民代表大会常务委员会的职权大为扩大，使之成为常设立法机关，有权制定绝大部分法律和审议应当由全国人大批准的法律。[3]

在1954到1982年的很长一段时期，全国人大及其常委会审议法律草案，没有明确一定的审议程序，有些法律草案甚至在常委会举行会议的前一天才送来，就要求该次会议通过，全国人大和常委会没有时间进行认真研究与审议。这种情况一再发生。随着1982年宪法将“全国人大和它的常委会共同行使国家立法权”纳入法条[1]，议事的不规范和流于形式也引起了当时委员长彭真的注意。

1983年3月，根据委员长彭真的提案，委员长会议通过了关于规范议事程序的决议，全国人大常委会的三审程序正式确立，此后全国人大会议所通过的决议案也由全国人大常委会三读提交表决，实际上增强了人大常委会在立法事务上的发言权。1983年9月2日，第六届全国人大常委会第二次会议经过第二次审议，表决通过了《中华人民共和国海上交通安全法》。这是中国首部经过一次以上审议颁布出台的法律案。1986年3月，六届全国人大常委会第十五次会议又首次采用电子表决器进行表决，使得法案表决更为程序化。而在1987年，全国人大常委会更是将三审程序列入了议事规则。2000年制定的《中华人民共和国立法法》又进一步规定：“列入常委会会议议程的法律案，一般应当经三次审议后再交付表决”。

1980年9月，170多名北京代表团全国人大代表在五届全国人大三次会议上，就中华人民共和国成立以来，投资最大的“上海宝钢工程建设问题”向冶金工业部提出质询。这成为全国人大历史上第一起质询案，标志着全国人大质询制度的正式确立。[4]

1985年4月，第六届全国人大第三次会议通过《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，人大因此授权国务院可以对相关方面制定暂行规定或者条例。这实际上使得国务院常务会议可以通过颁行“暂行条例”的方式绕过人大常委会进行税收政策调整和征收新税。

在2000年通过的立法法第九条对此作出进一步规定，“尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”而2015年修订的立法法第十条提出，“授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。”使得全国人大常委会回收了批准税收的权力。

中共十八大後，中共中央全面加强对人大工作的领导，首次召开中央人大工作会议，部署推进立法和人大工作事项。[5]

根据《中华人民共和国宪法》第六十二条的规定，全国人民代表大会行使下列职权：

根据宪法第六十三条，全国人民代表大会有权罢免下列人员：

中华人民共和国宪法第五十七条规定“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”。第八十五条还规定，“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”第一百二十八条另外规定，“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”同时，全国人大还拥有对其常委会“不适当的决定”的撤销权。因此，在中国的宪法框架中，各级国家机关最终都应向全国人大负责，不存在行政、立法、监察、司法、检察机关制衡全国人大的情形。

立法权和决定权

对公众开放时的全国人大议场

依据《宪法》等法律，任何法律都需经全国人大或其常委会通过，並由国家主席签署主席令公布才形成法律效力。全国人大有权颁布和修改刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法、选举法、特别行政区基本法等基本法律和其他一般法律。同时，全国人大具有修改中华人民共和国宪法的权限。根据宪法的规定，修宪须经三分之二以上多数代表的通过。

在实践中，全国人大会议所表决的重大法案一般是经过全国人大常委会的三审[6]后由常委会或有关部门提交。

任免权

1954年的第一届全国人民代表大会第一次会议上，毛泽东和周恩来正在填写选票。二人稍后以全票当选首任中华人民共和国主席和中华人民共和国国务院总理

全国人大有权选举产生中华人民共和国的其他中央国家机构，包括行政（国务院）、监察（国家监察委员会）、司法（最高人民法院、最高人民检察院）、军事（国家中央军事委员会）机关和常设立法机关（全国人大常委会），也同时产生作为国家元首的国家主席、副主席。

一般而言，全国人大选举国家正副主席是经中共全国人大常委会党组根据中共中央的建议提交提名，由全国人大主席团审议并过半数通过取得正式提名，最终由全国人大选举产生。国务院总理则由国家主席提名，大会全会以绝对多数同意任命即可。全国人大选举国家机关往往在该届全国人大的第一次会议进行。

根据《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第十五条，“全国人民代表大会三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，可以提出对于全国人民代表大会常务委员会的组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院和中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案，由主席团提请大会审议。”根据宪法的规定，大会以三分之二多数通过即可定案[7]。

全国人大的运作主要按照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》等。

人民大会堂门前的红旗

全国人大及常委会行使中华人民共和国国家立法机关职能。其组织系统由主席团、各专门委员会和全国人大常委会组成。主席团执行主席主持全国人大会议和主席团会议[1]。

根据《选举法》第二十九条，省、自治區和直轄市的全国人大代表由相应省級人大间接选举产生。候选人由政党、人民团体，或十人以上联名推荐。中国人民解放军全國人大代表由各大單位分別召開軍人代表大會選舉產生。

香港特別行政區的全國人大代表由在香港特別行政區中的選舉委员会成員選出36名正式代表。澳門特別行政區的全國人大代表由在澳門特別行政區中的的選舉委员会成員選出12名正式代表。全國人民代表大會台灣省代表團由在中国全国各省、自治區、直轄市和中國人民解放軍的台灣省籍人士中通过协商选举产生。

全国人大任期届满的两个月以前，全国人大常委会必须完成下届全国人大代表的选举；如果遇到不能进行选举的非常情况，由全国人大常委会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过，可以推迟选举，延长本届全国人大的任期；在非常情况结束后一年内，必须完成下届全国人大代表的选举。

全国人大常委会委员则由全国人大会议选举产生，一般采取同意投票制度，代表可划去任意不满意的人选，并使未划去的委员数少于应选名额，即视为有效票。

根据《人大代表法》第五条，“代表不脱离各自的生产和工作。代表出席本级人民代表大会会议，参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务。”因此，所有的全国人大代表均为兼职，并无固定工资，而只是在进行人大代表工作期间“享受所在单位的工资和其他待遇”。但同时，全国人大代表的活动经费可以经由财政预算报销。

同时，根据人大代表法第四十九条的规定，全国人大代表必须只具有中华人民共和国国籍、未被剥夺政治权利且居住或工作于选区内，不符合规定的代表均会被终止代表资格。而因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判或被宣判后正在服刑而未被剥夺政治权利的人大代表，则会被暂时停止执行代表职务。

此外，担任全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长和委员的全国人大代表，则不能担任其他国家机关的职务。

包括全国人大代表在内的县级以上人大代表，均拥有司法豁免权和言论免责权。人大代表法第三十一条规定，“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”第三十二条也规定，“县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。”此外，若人大代表因是现行犯被拘留，执行拘留的机关也应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。

人大代表法第三十二条同时规定，“对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。人民代表大会主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请，应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。”

由于全国人大及其常委会的表决结果几乎均为通过甚至常以高票通过，1960至80年代甚至直接以鼓掌来通过议案[20]，否决议案的情形却是少数。偶有代表在公开场合表明将要或已在表决中投下反对票[21]，则会引起舆论关注[20]，甚至有代表从未投过反对票，认为是“忠诚”的体现[22]。相当一部分网民、学者和媒体根据这种情形将全国人大及其常委会称为“橡皮图章”[23]。

1992年4月7日第七届全国人大表决国务院关于三峡工程的议案，由于信息不透明、没有经过社会讨论且关系到下游居民的生命财产安全[24]，事关重大，创下了全国人大历史上赞成票数最低纪录。在参与表决的2633名人大代表中，以1767票赞成，177票反对，664票弃权，25人未按表决器获得通过，赞成率仅为67%[25]。

同时，虽相对全体表决事件数为极少，省级以下人大也发生过否决工作报告等的事件[26]，被一些媒体认为起到了一定的“警示”作用。

中国《民主与法制时报》认为，“部分人大代表代表意识不强，把当代表视为一份荣誉，当作一项政治待遇，参政意识不强，习惯于开会听听报告，举举手，对大会报告做不到认真审议”，是反对票比例低下的原因[20]。一部分境外学者和媒体将全国人大及其常委会称为“橡皮图章”[23]。中国复旦大学中国研究院院长张维为教授认为，“西方对中国人大和政协制度的态度，总体没有太大的变化。比方说，他们现在还是用‘橡皮图章’来形容中国的人大，这说明他们整体上还未能摆脱意识形态的偏见。”并且认为，“这次两会使人进一步感到，我们的人民民主模式基本站住脚了……我们通过广泛的调研和各种民调，了解人民最关心哪些问题，然后在人大、政协进行讨论，形成最大的公约数，并在这个基础上推动问题的解决，推动整个国家的进步[27]。”

2018年3月第十三屆全國人民代表大會第一次會議关于刪除國家主席與副主席「連續任職不得超過兩屆」限制的表決中，在舆论激烈反弹[28]的情况下，仅出现两票反对、三票弃权的结果。当局亦动用大规模删除账号、关键词封杀等强力手段进行言论管控[29]，有媒体认为这是人大橡皮图章的有力证据[30]。

亦有反对者认为，两会代表们并不代表某个社会群体或选民群体，他们只是被挑选出来参加两会的个人，不会以某个群体利益代表的身份与上头抗争。两会也从来就不是解决上下矛盾或不同社会群体利益矛盾的场合。[31]

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