北洋政府

1912年2月12日，临朝称制的满清隆裕太后诏授袁世凯，在北京全权组建临时政府[6]。2月13日，孫文遵守南北议和时的承诺，向參議院辭職，並推舉袁世凱為大總統[7]。2月15日，袁世凱被选為第二任臨時大總統，并于3月10日在北京宣誓就職[8]。1912年12月初至1913年3月，北京臨時政府舉行第一屆國會大選，宋教仁领导的國民黨獲得參眾兩院的多數席位[9]。1913年3月22日，即將出任內閣總理的國民黨代理理事長宋教仁被暗殺身亡[10]。1913年4月8日，中华民国第一届国会在北京召開。在這段時間裡，袁世凱吸纳北洋系人士、社會菁英和少数革命党人组成新政府，中華民國的中央政府體制逐漸確立，並於10月6日進行大總統選舉，袁世凱成為第一任正式大總統，並於10月10日就職。

1913年7月，孫中山以宋教仁被刺及袁世凱未經國會同意，即向西方各國進行「善後大借款」丧权辱国為由，发动二次革命反袁；8月即以失敗告終，随后流亡日本[11][12]。日本以《二十一条》刁难袁世凱，民國成立後各种混亂的背景下，「共和不適於中國國情」之類的言論不斷在社會上傳播，各方建议袁世凯施行君主立宪来巩固国基；袁世凯最终於1915年12月12日同意，開始籌備君主立宪制的中華帝國，定1916年登基改年號為“洪憲元年”。但在蔡锷的護國軍、孙文的中華革命黨及前清遺老的宗社党围剿下[13]，1916年3月22日，袁世凱尚未登基即宣布撤銷帝制，中華帝國從未成為正式的國名，洪憲年號也從未被正式使用。1916年6月6日，袁世凱病逝[14]。

袁世凱死後，無人有聲望和能力統御整個北洋军，北洋軍遂分裂為直系、皖系、奉系等三大割據勢力，統稱北洋軍閥。而在護國戰爭後，各地軍閥亦成形，如桂系、滇系、粵系、川軍……等。各地軍閥在名義上仍受北京的中央政府支配，但實際上各自為政，有如獨立王國。从1916年6月至1919年，五四运动爆发，中央政府實際为皖系军阀所控制，後來分别为直系、皖系、奉系军阀轮流掌握。1917年8月，《對德宣戰案》通過，中華民國开始參與第一次世界大戰。

北京政府时期，军人干政成为中國政治常态。1919年，胡适的老师杜威在访华期间即观察到：“任何军阀拥有政权之时，北京政府必为其傀儡，受其玩弄。”并用其亲身经历加以说明：“余曾一次亲见总统与总理对于某将领大发雷霆，下令讨伐，责其卖国之罪，且悬重金购其头颅。曾几何时，而又收回成命，将同样处分反加诸原来拥有政权之军阀。”[15]

之後，北京政府的國會在各系操控下，形式上選舉北洋系人物擔任中華民國大總統與國務總理，1924年，馮玉祥發動甲子兵變推翻大總統曹錕後，形式上的總統選舉也取消。1925年7月1日，蔣中正将原廣州陸海軍大元帥大本營改組成立國民政府。1926年，蔣中正領導國民革命軍北伐。1928年6月3日，張作霖的安国军政府瓦解。6月8日，國民革命軍佔领北京。同年12月29日，張學良改懸青天白日滿地紅旗，並通電南京的國民政府，表示服從管轄，史稱東北易幟。至此，北洋政府退出歷史舞台。

北洋政府雖然曾為國際認可的合法政府，但由于混战经年，中央财政窳败，国民革命军北伐以前，北洋政府尚能借债发债度日，如在1921年前“政府威信未堕，各省尚有解款，国内既得募集债券，列邦复假以巨款。”但随着地方军阀坐大，截留税收，乃“政局愈纷，财源渐枯”，中央经费长期短缺。[16]

1921年下半年，外交部告知驻外使领，政府已无款可发，要求他们自筹经费、减少开支。[17]到1923年上半年，驻外使馆经费积欠达十数月，驻外各使两次联名致电外交部，威胁如不发俸，将集体下旗回国。代理部务的外交次长沈瑞征因使费事，数度提出辞职。[18]北洋政府因为仰赖外债，常常优先补偿使领经费，如1923年6月到9月间，总税务司陆续垫借给北洋政府157万两关平银，其中三分之二用作支付出使经费。[19]再如1923年8月，北洋政府以苏俄退回庚子赔款为抵押，发行500万元使领库券[20]；1925年3月，北洋政府又以停付德国庚子赔款为担保，发行公债1,500万元，用作中央紧急政费及出使经费。[21]但随着1926年下半年开始的国民革命军北伐，北洋政府不仅东南关税尽失，而且国际信誉大受打击。1926年4月，冯玉祥与直系和解，发动兵变推翻段祺瑞，张作霖和吴佩孚联合组建北京政府，但因吴佩孚否认段祺瑞执政缔结的一切条约，外国使团不承认颜惠庆摄政内阁。同年，英国在使团会议发表“圣诞宣言”（Declaration of Christmas），暗示不再以北京政府为中国唯一合法政府。[22]

1926年下半年开始，外交部开除部内冗员、裁撤驻外使馆，借此来节省支出，将每月预算从7万减到5.5万，出使经费从28万减到10万，然而杯水车薪。[23]北洋政府还另辟新税，从开征的二五附税中拨出200万，用于发放出使经费，但在1927年初开始实行后，“各处之二五附税悉为地方截留，前项计画又未果行。”[24]

1927、1928年，北洋政府对内未能成功发行公债债券，对外借款则“近日已丝毫不能通融，于是使馆真有告贷无门、罗掘俱穷之势。”[25]1927年初，英国在外国使团提出对南北政府之七点建议，此举象征英国终止对北京的法理承认，也结束北京政府与外交团的仪式性关系。[22]此外，1927年底，比利时同意从退还庚子赔款中拨出30万，用于支付北洋政府驻外使馆经费。有鉴于此，外交部于是年年底及1928年初，多次致函驻美、英、日、俄、意等馆，请求各国从庚款退款中拨用部分支付使领经费，但终未果。[26]

从1926年下半年开始，随着革命军节节北进，英、日、美等国相继调整对华策略，外交重心有南移的趋势。[27]列强对北洋政府重视程度下降，即如《大公报》所论：「各国外交当局以中国局面变迁，早持观望态度，对于使领各馆已在不论不议之列也。」[28]北洋政府自顾不暇，更无力把持外交，故对外交程序日渐省略，如1927年中法间的商约谈判，「皆由外交部在北京与法使直接谈判，驻法使馆多不与闻。」[28]又如1927年4月，张作霖下令查抄苏俄大使馆，事前事后均不知会国务院和外交部。[29]比利时公使王景岐在1927年3月时，对记者描述：「驻外使馆几成无事可办之机关……驻外公使，俨同虚设。」[30]

不仅列国对北洋政府失去信心，国内外交人员亦离心离德，纷纷南下投奔国民政府。最具代表性的是王正廷、王宠惠先後南下，成为国民政府的重要官员；施肇基时任驻美公使，在北伐期间一直与中國國民黨暗中联系；颜惠庆在1926年7月后，只为北洋政府担任一些顾问性质的职务，并在私下场合表达过对国民政府的好感[31]；顾维钧虽为北洋政府的总理，但实际上也对在北京为官态度消极，在顾维钧任总理的1926年10月到1927年6月间，顾氏至少有四次通电请辞，按他本人的说法：「我之所以继续参与政治，只不过是为了中国的国际声誉而维持一个政府而已。」[32]

大量层级较低的外交部官员，也先後南下，如在北洋政府外交部工作的陶履谦（浙江绍兴人）、徐谟（江苏吴县人）、金问泗（浙江嘉兴人）、何杰才（江苏上海人）均「因不甚得意、先后南下」，成为南京国民政府外交部的参事、司长。[33]驻新加坡、仰光、爪哇等地领事“已事实上服从国民政府命令，执行各项华侨内之宣传及联络事务，惟因限于局势，尚未与北京断绝关系，而明白表示其态度。”[34]以致1928年后，南京外交部几乎全是旧外交官。

北洋政府先后制定五部宪法，包括1912年3月《中华民国临时约法》；1913年10月《中华民国宪法案》（又称《天壇憲草》）；1914年5月《中华民国约法》；1923年10月《中华民国宪法》；1925年12月《中华民国宪法草案》。

《中华民国临时约法》规定，政府採用责任内阁：即由大总统、议会、内阁、法院所构成的政权体制。大总统並非实际的政府首脑，僅是代表国家的虚位元首。

民國2年（1913年），中华民国第一届国会提出《中华民国宪法草案》（又称天坛草案）。这部草案的基础是临时约法，其中的规定使当时執政的袁世凯非常不满，因此他不让国会讨论这部草案。[35]

袁世凯于民國3年（1914年）解散国会，成立“约法会议”，并于同年5月1日公布自己的《中华民国约法》（袁记约法），同时废除《中华民国临时约法》。《中华民国约法》规定取消内阁制，实行总统制，将行政、司法权力集于總統一身。[35]

袁世凯死后，民國5年（1916年）6月7日，副总统黎元洪继任大总统，宣布恢复《中华民国临时约法》，实施内阁制。

民國8年（1919年），段祺瑞执政期间提出过一部《中华民国宪法草案》（安福憲法）；民國12年（1923年），曹锟任中華民國大總統期间公布一部《中华民国宪法》（曹锟宪法）；民國14年（1925年），段祺瑞再次执政又提出一部《中华民国宪法草案》（十四年草案）。

1924年，冯玉祥发动“北京政变”，推翻曹锟的统治。张作霖、冯玉祥及直系军人齐燮元等人联名，推戴段祺瑞出任中华民国临时执政。段遂于10月24日公布《中华民国临时政府制》，任命各部总长，组织中华民国临时执政府。执政府不设国务院，国务员由执政任命。凡执政府的命令及关于国务的文书，须由国务员副署。但国务员由执政任命并对其负责，故副署不过是例行公事。[36]

1927年6月18日，张作霖在北京就任陆海军大元帅，20日成立中华民国军政府（又称安国军政府）。依据《中华民国军政府组织令》，大元帅总揽海陆军，军政府不设立法机关及代议机关，大元帅不受任何约束，不对任何机关负责，以军事首领的名义，兼有军政两权，实际是军事独裁者。[37]

袁世凯政府初期实施内阁制，首届内阁于1912年4月21日成立，由国务总理和各部总长组成。内阁（即国务院或议事堂）行使国家一切行政权力。《临时约法》规定，凡总统公布一切重要法律、命令，都要经过内阁成员副署，否则在法律上不发生任何效力，却忽视了总统具有任命国务员的权力。[47]因此，自1912年3月到1914年5月，袁世凯执政二年多，便更替唐绍仪、陆征祥、赵秉钧、段祺瑞、熊希龄、孙宝琦六届（不包括代理总理在内）内阁。[35]

1916-1928年期间，北洋政府的内阁变更37次，改组24次，有26人担任过总理，此外还有4个摄政内阁在短时间内行使過执政权，任期最长的17个月，最短的仅两天。[48]由于军阀用武力控制政府，内阁成为军阀的附庸。军阀混战时期的内阁也就呈现出混乱不堪和不稳定的状况。著名报人杨荫杭曾经评价：“近数年，北京之内阁，姑不论其阁中之人物，其重要各部皆带有营混之气息。虽更迭改组之省不绝，然譬之药水，倾来倒去，不脱此数味药料。故内阁之变更，在他国为重要之事，在今日北京则所谓内阁者，不过一种军用品，虽千变万化，仍在武人股掌之上。总理登台必向曹张疏通，总理下台又必向曹张告退。此其登台下台当然不为国人所重视，亦当然不为外人所重视。”[49]

中华民国议会，最初为一院制（临时参议院→参议院），后改为两院制（国会）。1912年4月29日，临时参议院迁至北京，取名参议院。

中华民国国会（1913年－1925年）依據《中華民國臨時約法》于民國二年（1913年）4月8日正式于北京成立，由參議院與眾議院共同構成，两院设正副议长，下设秘书厅及全院、常任、特别3个委员会。国会主要依據《臨時約法》執行議會權力。第一屆國會成立后，根据《中华民国临时约法》和《国会组织法》规定，1913年7月12日，在天坛祈年殿成立由60人组成的宪法起草委员会，进行宪法起草工作。

1914年1月10日，袁世凯当选为正式大总统后，正式下令解散国会。中華民國國會此后经历多次解散和重新召集。最終於直皖戰爭后，因段祺瑞聲明廢棄法統，而宣告終止。

安福国会是中华民国第二届国会（1918年8月12日－1920年8月），在选举过程被“安福俱乐部”所控制。1920年8月，大总统徐世昌宣布解散安福国会，并进行第三届国会的选举。

袁世凯执政时期推行“军民分治”，地方官员由中央政府任命，用以收拢地方军政权力。袁世凯死后，中央再度势微。1920年11月，北洋政府宣布筹备地方自治，之后颁布一批地方自治条文[註 1]，规定由本地公民直接选举产生，并划分中央与地方的财权与事权。然而，北洋集团为控制南方各省，迁入客军常驻，又以外省人参预政事。王占元为巩固其湖北政权，以山东籍私人关系为纽带，制造了“鲁人治鄂”的局面：“全鄂……凡重要位置，皆其左右亲私，互相包办，辗转盘踞，不稍放松，专制达于极点。”王占元声称：“予待鲁人不薄，湖北六十九个县，吾鲁人已占四十九。”以致湖北名流孔庚等视鄂省“竟遭亡省之慘痛”。[50]河南县知事总数中，大约半数以上为外省籍人士，其中许多为吴佩孚在豫期间强行安插到各县的营长、连长、书记官。[51]

1920年至1925年，南方各省士绅反对北洋客军干政，掀起联省自治运动。例如湖南爆发驱张运动，要求驱逐张敬尧。省公民投票通过的《湖南省宪法》，是中国历史上第一部付诸实行的省级宪法，期间，大量知识分子在报刊上鼓吹联邦制，例如1922年，中国共产党在中共二大决议案中宣布，中共的目标之一是联合蒙、藏、疆等地建立“中华联邦共和国”。1923年10月颁布的《中华民国宪法》就是一部联邦制宪法，但因曹锟贿选争议，这一宪法遭到反对而流产。1926年国民革命军北伐，随后国民党统一全国，各省宪法和省议会随之告终。[52]

袁世凯镇压二次革命后，下令停办地方自治，解散各地省议会。[53]袁世凯死后，《临时约法》、国会、议会恢复，却从未摆脱军人干政的阴影。

各省第一届议会被袁世凯解散，直到袁世凯死后始恢复。在山东，皖系张树元在第二届议会选举期间，指使济南道尹张仁涛作弊，采取“磕匦(匣子，指票箱)换票”的办法，把得票最多的王寀廷的票偷换成写错名字的废票，让王寀廷落选。而后又利用武定府同乡的关系，把该府所属的12个议员拉出来，每人都挂上一个督军署咨议的名义，按月支领津贴。进步党和国民党则各出一位副议长，由张介礼和王朝俊发布电文，弹劾张树元侵吞军饷300余万元，要求北京政府查处。时靳云鹏刚当上国务总理月余，为了树立威信，并且出于控制山东地盘的考虑，遂免去张树元督军职务，由田中玉继任。

第三届议会选举时，田中玉先是在省议员复选时，重演“磕匦换票”，以作弊手段保证内定的竞选人当选。后在省议会议长选举阶段，一面收买议员，一面以便衣大闹会场。1921年冬，议会举行议长选举，由于军警穿着便衣包围议会，票未投成。1922年1月17日，议会再开选举议长大会，“督军田中玉调集军警三四千人，包围议会，荷枪实弹，如临大敌。”所有持旁听券的人均不准进入会场。票匦遭人捣毁，投票无法进行。[54]6月8日，投票议员们入场后，刚进行投票，万光炜受命率人殴伤议员十余人，选举被迫中断。直到1923年1月，北京政府指派熊炳琦担任山东省长，田中玉无权过问，才结束拖延持久的议长选举。

1926年张宗昌任山东督办，即告诉省议员“只可领薪，不准开会”。[55]

河南第一届省议会解散以后，反袁议员们大半逃往上海。1916年秋冬之间，议员们返回省内恢复活动，曾向议会咨请豁免附加税，认为“年来豫省天灾匪患，居民无不▢面▢行，奄奄待毙，当时救死不▢之时，又责以数倍他省之重负，直接增加人民痛苦。”省议会议决应豁免附加税，并咨请省长执行。[56]然而，河南财政厅长拟将附加税改折银元，办法为“每丁银1两，改征银元2元2角。”而当时市价为白银1两仅合银元1元4角2分。如若通过，意味着税收增加三分之一，无疑增加人民负担。12月13日，省长将此议案交议会议决，并谓“议会无议决之权，嘱即认可见复。”尽管众多议员质疑，但屈于督军赵倜的压力，议案最后竟然通过。

1918年春，进行第二届省议会议员选举，安福系派王印川到河南经营选举，赵倜予以积极配合，加以金钱收买和武力威胁等手段，致使安福系在选举中大获全胜。

1921年9月开始第三届省议会议员选举。选举之前，赵倜已内定同乡胡鼎元为议长，并由胡提出名单，经赵核定后参选，全凭金钱开路：“至多以八千元为限，至少以千元为限……收款者则系托孝敬西屋太太（赵倜小老婆）名义。”未被指定的初选人姚某，在复选中拒绝按旨填写选票，被衙役锁在县衙前的石狮子上示众。更甚者，一些选区预先造好两个相同的票箱，票箱随时可以换去。议员选举前还要在胡鼎元面前填写愿书，对神发誓，终身为赵氏的忠臣，甚至有“生我者父母，成我者督军”和“若有背叛督军行为，天诛雷殛，水溺火焚”的誓言，并有具书人、保证人署名画押。[57]

袁世凯死后，由安福系当政的北京政府开始进行国会和省议会改选，原计划仍按民国元年的《省议员选举法》进行，在1917年完成省议员的换届选举，即第二届换届选举。但因府院之争、张勋复辟，实施缓慢。1918年3月，湖南督军张敬尧攻占长沙，开始组织新国会议员选举。张敬尧采用毁原票易以伪票的办法，废掉得票最多的杨度、汪赔书，使安福系所派周渤、罗正讳、王毅等十余赴湘之人，无一漏选。研究系杨度用每张票500元的高价，收买了选票50张，不料开匦后，废票占30张，杨度二字被改写成“杨皮”、“杨之度”、“洋豆”、“羊豆”等，致有效票仅19张而未能當选，舆论哗然。且在新国会中，人数众多的湘籍国民党参众议员几被全部替换。

1918年11月12日，张敬尧下令改选省议会，时湘人闻张又将伪造民意、改选议会，无复容忍之余地，旋由商会、教育会、农会、学生联合会、报界联合会、律师公会等推举代表，组成“各界联合会”，向督署请愿收回改选省议会成命。张敬尧乃组织所谓“公民会”与之对抗，亦向督署请愿改选议会，指斥对方“伪托民意”。为了争取士绅同情，各界联合会要求双方在教育会举行辩论会。张敬尧属员在会场大发脾气，几欲逮捕联合会员。翌日，长沙《大公报》、《湖南日报》著论抨击公民会，同日被封。张敬尧亦知众怒难犯，改选终于搁浅，但民间怨愤已深。

1920年5月，趁吴佩孚撤防北归，湘军发动攻势，将张敬尧部击溃。6月，张敬尧被迫撤出湖南，史称驱张运动。[58]

1916年7月下旬，湖北第一屆省议員齊集武昌，準備復會，國民黨勢力重新進入湖北。督軍王占元害怕詹大悲、趙鵬飛與梁鍾漢等人國民黨议員控制议会，堅絕否認3人议員資格。1916年10月1日，省议會舉行復會後之第一次正式會議，2日討論詹、梁、趙3议員资格問題，表示同意承認。4日议長選舉，詹大悲已經當選，引起王占元的恐慌，再度声明否認3人资格。國民黨议員張國恩等向參议院請願，黎元洪总统亦來電調停。然而王占元堅持己見，密電段祺瑞总理謂：「詹大悲之争议長，乃國民黨競爭湖北政權，踞爲地盤之初步計劃……政潮翻覆將無已時。」獲得段褀瑞的支持，將詹等逐出省議會，杜瑞、戴孚夏及丁榮學3人遞補。此外还有十人沒有報到，亦一一以他人遞補。[59]

1920年8月30日，北京政府任命王占元亲家孙振家为湖北省长，立即引起鄂人强烈反对。9月6日，省议会紧急开会，一致反对孙振家为省长，电请中央收回成命，并“致函各团体请一致反对”。9月9日，省议会再次开会，声明孙振家如若接任，公文一概拒收。孙振家自恃有王占元姻娅庇护，仍于10日接省长印。省议会不得不“公举代表议员数人入京会同请愿”。随着“倒孙运动”愈演愈烈，鄂人“声言王如不从民意，将进而为倒督运动”，危及王占元督军地位。

9月18日，北京政府免去孙振家省长职务，任命鄂人夏寿康为湖北省长，王占元则连请病假，明迎暗拒，称：“夏省长到时，恕不接待。嗣后积欠军饷、地方秩序，均由内阁与新省长担任，占元概不过问。”致使夏寿康在京滞留65天之久。11月22日，夏寿康抵汉口，王占元竟派督署卫队两连前往“保护”，实为监视。23日，王占元指使鲁籍军官孙传芳部下包围夏寿康住处，逼其“暂缓接任”，再度激怒鄂人。旅京同乡会召集大会，质问中央，风波及于全国。王占元不得不屈从民意，同意于27日在武昌省署迎接夏寿康，正式接任省长。然而夏寿康出于安全考虑，坚持不赴武昌办公，只得派人将省长印信送至汉口。及夏寿康接印视事，省长就任问题才告结束。[60]

安徽第一届省议会，于1913年被倪嗣冲配合袁世凯解散。1918年8月至9月，为皖省第二屆省議員選舉之期，正值皖系段祺瑞主持中央大权，倪嗣冲便通过“公益维持会”包办选举，肆无忌惮，被讥为“选举公卖局”。[61]

1919年，省議會向財政部結算皖北工賑鹽捐餘款，获准該款148萬元，作爲全省興辦實項，非經大會議決不得動用。次年11月，議長晉恆履挪用公款十餘萬元，经議員發現，提案糾正，晉氏利用議長職權，將提案擱置數月，復不經大會公决，挪用40余万元。1921年5月，安徽督軍張文生以新安武軍缺餉，強借工賑餘款32萬元。[61]

1921年初，倪嗣沖之侄倪道烺唆使财政厅长陶熔截留教育经费77万余元，充作第三届省议员贿选活动经费。学联闻讯后，于6月2日派出12名代表去省议会质问，遭到驱逐，学联旋即组织千余人，奔至议会门前抗议，要求省议会通过“教育增费案”。倪道烺则命马联甲调兵镇压，伤40余人，死1人。社会舆论大哗，要求惩办凶手，倪道烺避往天津租界。[62]

1921年8、9月間，皖省第三屆省議會選舉，倪道烺出款50萬收買議員，结果雖然選岀第三屆議員，却因全省60縣當中，有44縣發生選訟，几经波折，只得宣布全省選舉無效。另行改選，又逢重重干預。終北洋政府時期，皖省第三屆省議會始終未能成立。[61]

1925年3月，时隔血案四年，北京政府司法总长章士钊以“教唆杀人案”将倪拘捕。倪重金贿赂公行，一个多月后以“不予起诉”被释。[62]

1918年，经曹锟保荐，曹锐被任命为直隶省省长，直隶从此处于曹氏兄弟的卵翼之下。第二届省议会议员的初选举于1918年7月20日开始。曹锐力图垄断选举，以控制省议会。另一方面，旧议员边守靖、王秉喆等希图当选，乃投靠曹锐，在选举时尽力推行指派之法，“与各县知事通函，令其见各初选人疏通。如大家不承认，则投票日之夜间开箱抵换。监视员、复选特派员共司其事。”在第12复选举区，有姚壁者“自称为组合员。声言正定区内已指令二十四人，非此二十四人，即满法定票数亦归无效。伊等二十四人又分甲乙两等，甲等者无票亦能当选。问其所以，则谓投票后，非指定将票尽行抵换各等语。”

1919年4月，曹锐以官商合办为名，将天津直隶模范纺纱厂与拥有10万元资本的恒源帆布公司合并，事后才咨行省议会要求追认。24日，该案一经提请讨论，即遭到议员们的反对。议员潘自濬提出应行调查再定合并与否，副议长彭桂馨指出事后追认与法不合。因争议太大，该案被推期解决。28日复会，经由特别委员会审查，认为合并事属合理，惟合并手续不宜，且对保障公款殊欠方法，并拟定几条意见，如省议会得随时质问营业情形，由省议会选监察1名以监督营业。潘自濬、张子钊仍坚持调查有无混弊情形后再作表决，但大会强行通过委员会的报告。议员们不敢触怒曹锐，只好口诛笔伐前模范纺纱厂经理王竹铭侵占公款。

1920年夏，直皖战争爆发。为解决军费难题，曹锐径直挪用纺纱厂款50万元。同年10月，省议会召开常会，省署方送达议案，请省议会追认。27日讨论该案时，议员们初步议定了《咨催省长速办纱厂，战费应由中央担负，无借省款之必要案》。29日进一步审议《提议讨段军费不宜直省负担案》，并通过《电请中央归还直隶垫付军费案》。11月1日，该议案经修改后正式定名为《电请中央拨还讨安福垫款》，并致电中央。12月21日，省议会又咨催曹锐及早开办石家庄纺纱厂，但终无音讯。

直皖战争后，第三届省议会议员选举完全由曹锐包办。[63]

江西第一屆省議會在黨派的制衡下，地方军阀還有所顧慮。但二、三屆以下，省議會一屆不如一屆，這種情形在第三屆的選舉尤爲明顯。

1920年12月18日，第二届江西省议会投票通过《省長民選應規定選舉法案》，以及弹劾省长戚揚案。戚揚自二次革命後到贛，1916年7月由巡按使改稱省長，用人行政多門生故舊，喜濫借外債，結託軍閥以自固。时过境迁，南方人多不满北人主政，自治聲浪瀰漫全國，江西自不例外。

戚揚得知后，指使警察改裝便衣，伪稱公民，赴议會旁聽，扬言搗毀議會。督軍陳光遠担心弹劾通过，恐进一步惹出廢督問題，遂以軍警彈壓議會，議會不得不宣告休會。時京「各省區自治聯合會」力爲聲援，经江西省议會三次彈劾之後，迫于舆论压力，戚揚於1921年2月黯然去職。國務院命冮西南豐人趙從蕃任省长，議會雖對趙表歡迎，但卻爲陳督軍暗中擋駕，使趙過九冮而不得入其門，最後只能稱病滬上。5月13日，北京政府令陳的親信、財政廳長楊慶鋆暫任，不久改爲署理，最後实任。「贛人治贛」就此失败。

1921年11月，江西选举第三届省议会，陳光遠、楊慶鋆动用軍警操控票匦，“非經核可者，無論何人，票再多亦不能入彀。有特別關係者，雖無一票亦會榜上有名。”例如張勳之弟張嘉猷識字無多，竟以17票當選；又如臨川县知事陳光迪，系陳督軍胞弟，当选後還大詈不慚的說∶「我不過得幾個錢，卻为地方省多少事。」建昌區8月2日複選開票，本無一票之包應昌、傅紹庭居然以18票當選；而原有20票之嚴啟仁、何昌榮等，或變为11票，或變爲5票，一同落選。袁州區、贛州區的情形也都一樣，投票時軍警林立，開票時如非指定人選，再高票數亦不能獲選。当选议员因此为人所輕，被谑称为「陳楊之私生子」、「直隸式附屬官廳之議會」。

1922年6月，陳光遠被北伐军打败后辞职，北京政府命贛人謝遠涵任省长，省议会立即发表宣言应和：「贛人主張驅客軍制省憲」 。不料北軍援贛，11月5日，蔡成勳來，恃武力壓抑民意，視議會如黻屣，不惟常年會不能召開，即談話會亦悉被阻止，遇議會有頂撞之事，即令財廳扣發公費。11月閭蔡拒贛人謝遠涵長贛，年底宣布自兼省長，把持軍民兩政，以致贛人痛呼要「光復已亡之江西」。[64]

北洋政府建立的地方机关大致有立法机关、行政机关、军政机关和特别行政区机构。

地方立法机关分为省议会和县议事会。

地方行政机关分为省行政机关、道行政机关、县行政机关和基层政权。

地方军政机关分为省军政机关、地区性军政机关、临时性军政机关。

特别行政区机关包括京兆特别行政区政府，热、察、绥特别行政区政府，川边特别区政府。

王鐵群認為北洋政府是中国民主社会的开端，辦報自由如歐美，各省文化大放異彩[52]。除此之外，北洋政府在经济和外交领域的成就也相当引人注目。此后，南京国民政府所创造的一系列经济奇迹，也是有赖于北洋政府所作出的努力。[52]

1922年5月29日，《申报》发表杨荫杭（署名老圃）的时评《北洋正统》，表达了时人对于军阀政治的普遍反感：[68]

1921年，孙中山在梧州对党员发表演说，说明中华民国徒有其名，为官僚把持：“辛亥革命成功之后，而革命党名义取消，中华民国即为官僚武人所摧残。十年来名虽民国，实为官僚国，革命主义未行，革命目的未达，仅有民国之名，而无民国之实，及后卒至酿成袁世凯帝制自为、宣统复辟、武人专政种种恶现象。”[69]

1923年10月15日，孙中山在广州发表演说，认为辛亥革命虽然推翻满清，但民国未能真正建立：“辛亥年革命推翻满清、创造民国，一直到今日，徒有民国之名，毫无民国之实。关于民国的幸福，人民丝毫都没有享到。今年是民国十二年。在这十二年之中，人民不但是没有享民国的幸福，并且各省发生战事，到处都有兵变，年年都是受痛苦。这是什么原故呢？就是由于革命没有成功。因为革命没有成功，所以真正的民国，无从建设。我们从此要建设民国，所以还要来革命。”[70]

1924年11月19日，孙中山在上海新闻记者招待会上再次指出：“现在中国号称民国，要名符其实，必要这个国家真是以人民为主，要人民都能够讲话，的确是有发言权。像这个情形，才是真民国；如果不然，就是假民国。我们中国以前十三年，徒有民国之名，毫无民国之实，实在是一个假民国。”[71]